核心提示：在城镇化背景下，三农政策的方向成为当前学界和政策部门争论的焦点。如何判断当前中国的国情与农情，应当采用什么样的城镇化战略和三农政策措施，当前的中国学界与政策研究部门已经形成两条不同的认识路线，并引发争论。这两条路线基于对当前国情、农情的不同判断，并有完全不同的关于中国城镇化和三农政策的建议。一种路线可以称为“现代农业派”，这是当前中国主流的路线，也是当前从中央到地方政策实践的主流。另外一种路线可以称为“小农经济派”，在政策实践中也占有一定位置，这是当前中国不应忽视的声音与主张。

　　一 、现代农业派的典型做法是借用中央“四化同步”的话语。十七届五中全会提出“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，十八届三中全会决议又在“三化”中加入“信息化”，从而形成“四化同步”的表述。无论是“三化同步”还是“四化同步”，在现代农业派看来，其核心含义都是随着工业化、信息化和城镇化的快速推进，同步推进农业现代化，发展现代农业。发展现代农业就是要承续创新发展传统农业和构成传统农业基础的“小农经济”，也就是说，要在工业化、信息化和城镇化快速推进的过程中，快速创新发展传统农业和小农经济，重新构造农业基本组织方式，将小农经济转变为以规模经营为基础的现代化农业。

　　现代农业派有两个重要预设，一是当前中国正处在快速城镇化的进程中，城镇化的过程就是农村人口不断变为城镇人口的过程。农民进城了，城市化率高了，农村人口自然减少。农村人口减少，尤其是农村青壮年劳动力大量进城，谁来种田就成为大问题，推动土地流转，发展现代农业，进行农业现代化，搞“四化同步”，就成为三农政策的应有之义。二是传统农业和小农经济无效率，农民不可能靠“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济致富，只有扩大经营规模，发展现代农业，推进农业现代化，农民才能致富，实现小康。

　　基于以上两个预设，现代农业派在政策设计上主张要让农民进城后能在城市定居，将当前“半城市化”的农民工转化成能在城市安家的真正城市人口，因此就要在户籍、住房、社会保障，乃至农村土地制度（如所谓农民的财产权）上进行相应的改革，以适应农民进城安居的问题。同时，在农业领域，现代农业派主张推动资本下乡，“确权确地”，推动并规范土地流转，支持规模经营，鼓励农民进城，将农民宅基地和住房变成财产权，搞耕地的“三权分立”，让耕地经营权可以抵押担保，等等。

　　现代农业派有一些广为传播的误导性认识和判断：一是认为城乡二元结构是制约当前中国城镇化的主要障碍，而有意忽略当前中国城乡二元结构实际上已经变成保护型结构的事实，也不去面对当前土地对于农民实际上是基本保障和社会保险的事实，而基本保障和社会保险是不能交易的；二是认为传统农业完全无效率；三是小农不能致富论；四是小农无效率论；五是农民权利论；六是谁来种田论，最典型的是现在进城的农村年轻人都不愿回去种田的说法，谁来养活中国成为问题；七是土地抛荒论；八是农业失血论；等等。

　　二 、与现代农业派相对立的是小农经济派。小农经济派认为，当前中国还有6亿农村人口，其中包括近2亿农业劳动力，此外，到目前为止，进城务工经商的大约2.6亿农民工的大多数还没有获得真正可以在城市体面安居的收入和就业条件，他们只是年轻时进城务工经商，年龄大了还可能返回农村务农。而且，绝大多数进城农民工的父母子女仍然留守农村，年轻子女进城务工获得务工收入，年龄比较大的父母留村务农获得务农收入，而农村生活成本低，自给自足经济可以减少农民家庭消费支出，这样一种收入比较多、支出比较少的结构，才可以让农民家庭有经济节余，生活质量相对较高。

　　针对现代农业派担忧的将来农村无人种田的问题，小农经济派认为，虽然年轻人不愿务农，希望真正在城市体面安居，但在当前的中国经济发展水平和产业结构状况下，城市不可能为所有进城人口提供在城市体面安居所需的就业与收入条件，这与政策和制度无关，而只与经济发展阶段有关，这也是几乎所有发展中国家进城人口中正规就业比例不高、都有大规模城市贫民窟的原因，这种情况就意味着，年轻时进城务工的大多数农民在城市奋斗二三十年，却仍然不能在城市体面安居，若不能返回农村，就只能沦落到城市贫民窟。相对于城市贫民窟这样既不体面，又不安全，还无保障的城市生活，返回农村是理性选择。返回农村是一个过程，即当进城农民超过一定年龄，比如40岁或45岁，仍无法获得融入城市的就业与收入条件时，他们就要考虑返乡。经过大约5年甚至10年时间，农民工终于返回农村，他们早已熟悉农村生活，学会农业生产，他们也就成为了农村务农的主力。

　　在当前经济发展阶段，大部分进城农民工不可能在城市体面安居，返乡农民工的数量就会极其庞大，谁来种田当然不是问题。

　　小农经济派认为，中国的城镇化是一个漫长的过程，不可能一蹴而就。发达国家的城市化是以百年来计的，中国自改革开放加速城镇化以来，只有30多年时间，真正完成城镇化还要30年甚至50年时间，加快推进城镇化，进入城市的农民无法获得稳定就业与收入，就不可能体面城镇化，城市必然会出现其他发展中国家都存在的庞大的、难以治理的贫民窟。在当前保护型城乡二元结构的制度框架下，进城农民可以返乡，使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。在农村人口依然庞大、进城农民还可以返乡的情况下，推动农村土地流转，鼓励资本下乡，推进现代农业，加速发展农业现代化，可能会导致大多数依然要依托土地生存的农民失去土地，失去家乡，这不仅对农民不利，而且使中国丧失农村这个现代化的缓冲空间和稳定器。发展出现不稳定，国家丧失调整能力，这是极其危险的事情。

　　小农经济派认为，当前农村基本经营制度还有巨大的发挥作用的空间，正是当前中国仍然发挥基础作用的农村基本经营制度、城乡二元结构，使中国自改革开放以来取得了举世瞩目的奇迹。小农经济派还反对政府推动的土地流转，认为老人农业有效率，农业本来就是基本保障和社会保险，指望农业致富几乎不可能。小农经济派还从熟人社会、社会价值、自给自足经济、社会网络与资本、中坚农民等方面形成了系统化认识。

　　在小农经济派看来，城镇化与传统农业之间是相互补充和相互支持的关系，而非相互替代更非相互对立的关系。正是中国式小农经济为中国快速现代化提供了最为重要的基础。小农经济是中国实现现代化的秘密武器。　　

　　三、 因为对当前国情农情的认识不同，现代农业派与小农经济派在当前中国的城镇化政策以及三农政策上的主张差异极大。

　　在基础意义上，两派都对当前的三农政策不满意，其中核心都是认识到目前分散的小农经济存在一定问题，关键是农民或农业组织程度太低，甚至自上而下的国家财政转移资金都难以在农村落地，与小农对接。提高农民或农业的组织程度是两派共同的主张。

　　但在如何提高农民或农业的组织程度上，两派意见相去甚远，甚至完全相反。现代农业派认为，提高农民或农业组织程度的主要办法是扩大农业经营规模，发展现代农业，推进农业现代化，因此主张，应该围绕农业现代化进行农业投资，配套农业服务，建设农业社会化服务体系。当然，在推动农村土地流转搞农业规模经营上，现代农业派内部意见略有差异，其中比较稳健的一派认为，还是要坚持家庭经营为主体，因为全世界的经验都证明，农业天然适合家庭经营。这个比较稳健的现代农业派与小农经济派之间时有相通之处。“四化同步”的激进派则主张由资本来组织农民，发展农业，只有搞资本农业，中国农业才能实现现代化，三农问题才可以解决，中国现代化才能实现。

　　在现代农业派中，即使按稳健的家庭经营主体派的观点，大力发展种粮大户和家庭农场，一个家庭农场按100亩来计算，全国2亿亩耕地，只能容纳2000万个家庭农场，而目前中国大约有2.3亿农户，国家支持家庭农场，就是要用家庭农场来替代小农户，若真能替代，还有大约2亿户小农到哪里去？

　　现代农业派期待通过扩大土地经营规模、搞适度规模经营来解决当前三农领域中出现的各种问题，从组织化程度上讲，就是让国家不与数量极大、十分分散而又剩余很少的小农对接，而与适度规模经营的家庭农场甚至农业企业对接。这样国家的农业政策和转移资源就比较容易落地实施，粮食就会安全，农业就有希望，三农问题就可以缓解，甚至可以有效推进城镇化和现代化。因为小农都进城买房，不仅为城市提供了大量劳动力，而且拉动了城市需求，为中国经济走以扩大内需为主的发展道路提供了最强有力的支撑——但关键问题是，农民消费的收入从哪里来？

　　因为以规模经营或适度规模经营为理想型，所以现代农业派在政策上就一定会推动国家财政重点支持所谓的新型农业经营主体，推动资本下乡，就要确权确地让农民签订规范、长期的土地流转协议离土进城，就要推动农民进城不可逆的政策设计，就要以规模经营为基础重组乡村基层组织与服务体系，比如乡镇事业单位的“以钱养事”改革和村庄社区化管理，就要推动所有农村产权交易，围绕项目投入资源，搞城乡一体化。

　　小农经济派立足于小农经济将在未来一段时期长期存在的判断，认为提高农民组织化程度必须以小农为基础目标和主体。对于如何提高小农组织化程度，大致有三种主张：一是发展各种专业合作社，二是发展综合农协。在小农经济派看来，以上两种主张都存在问题。专业合作社只能在十分有限的领域有所发展，而综合农协，尤其是纵向的高度组织的综合农协（日本、韩国、中国台湾），在当前中国农村人口仍然众多、小农经济仍是汪洋大海的情况下，很难有大的发展空间。

　　三是小农经济派的主张：既然当前和未来相当长一段时期（30年）小农经济仍将存在并有活力，有重要的稳定器与蓄水池的功能，就应站在小农立场上进行政策设计。比如当前小农种田，最严重的问题是人地分离，农户耕种土地规模狭小、田块分散，确权确地必使耕种者更加难以耕种土地，所以农民有两盼，一盼扩大经营面积，二盼土地连片经营。如果说第一个问题难以解决，第二个问题则是不难解决的，但这个问题，国家始终没有进行更深入的研究，仅仅是在推进土地确权上下功夫。

　　在小农经济仍然普遍存在且为主体的情况下，各种三农政策就必须以小农的所盼所需来制定，比如给村社一定权力使村社可以为小农解决一家一户“不好办和办不好”的事情，再比如以小农经济为基础的乡村组织建设，应加强乡镇事业单位为小农服务的能力而非推进所谓“以钱养事”改革。国家财政、政策、各级政府究竟是为资本服务还是为小农服务，是一个大问题。

　　四、 现代农业派和小农经济派的关键分歧是，农业现代化是当下的激进还是未来30年的渐进？谁应当是农业经营主体？国家政策和地方政府为谁服务？农业领域是要搞更多资本主义还是保留部分社会主义？是更多运用市场还是保留一定计划及保留部分自给自足经济？是只从农业现代化上考虑还是多从农民角度考虑？是从全局考虑还是从局部考虑？是从“小康不小康关键看老乡”来考虑，还是从每个人都有基本的保险和农村退路来考虑？等等。